可以预期的是，党的机构作出的执政行为、抽象行为、内部行为产生的后果均会排除在行政复议和行政诉讼等行政救济渠道之外，而其他对相对人权利义务产生实际影响的行政职权行为则应当纳入行政救济程序。

(52) 显然，对于名称含有指导指南和指引等词语的文件是否具有约束效力的问题，不能仅凭文件名称本身进行判断，而需就其实质内容而言。软硬法混合治理暴露出来的法治挑战和紧张，主要体现在以下三个方面。

服从遵守之，或有不愿。在世界范围内，软法(soft law)，或软法指令(又可称柔性指令，soft directive)，或软法手段(又可称柔性方式，soft approach)，被认为是有效治理疫情的工具之一。⑨参见《规章制定程序条例》(2017)第7条。(48)在张洋萍、高某与南通市通州区金沙街道办事处行政补偿案中，法院认定《通州区规范房屋搬迁补偿安置指导意见》是规范性文件。参见沈岿：《风险治理决策程序的应急模式——对防控甲型H1N1流感隔离决策的考察》，载《华东政法大学学报》2009年第5期，第18-20页。

(19)参见周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》，载《中国法学》2007年第6期，第28页。然而，此次大流行的新型冠状病毒(COVID-19)，与显性传染的SARS相比，潜伏期长(最长可达24天)，无症状感染者也可能成为传染源，不易识别和防范。在国家机构改革的层面，党政归口管理与合署办公增加了党务部门行使行政权力的频率，尽管党政机构整体上是分别设立的，但有部分职能要素的融合而形成了新型的党政合署办公或者归口党委工作部门管理的新型党政融合体制。

从横向上包括行政组织与其他公法主体的关系，横向的行政关系存在国家公权与社会公权交织，也存在二维公权与公民私权的交叉。值得注意的是，对职权行政主体来说，获得行政主体资格，并不意味着当然具有了行使所有行政职权的能力，行使行政职权，需要有行政主体资格的前提，但是，具体行使哪一项行政职权，还需要有法律、法规的明确规定。当然，行政主体的制度体系源于德国相应的行政组织法保障，也与其宪政体制与法律体系存在内在联系。针对这些问题，在对相关学说和域外经验分析的基础之上，对行政主体概念范畴的界定与调适、组织形式的分立与统合以及新型党政融合体制中的主体行为属性的甄别等方面进行理论探索。

第二，行政主体在行政救济程序中资格界定难，导致行政相对方诉权受抑。⑨朱新力、罗利丹：《行政组织法的功能拓展及其制度设计》，载《法治研究》2012年第11期。

第三，将归口党务部门领导的工作机构纳入行政主体范畴的现实挑战。(13)案例大致情况是夏某在参加公务员招考中，报考湖北省国家保密局，笔试、面试总成绩第一名却没有被报录用。(20)有专家认为：我国学术界一般认为我国的行政诉讼以行政主体为被告，但这并不意味着行政主体理论是确认行政诉讼被告的基础。这样，从主体与职能的关系上就产生了错位的逻辑思维。

只要履行法定职责就应承担法律责任，党政合署体制下党的工作机关行使行政权与承担相应的行政法律责任是不可分离的，可以说，权责一致是党的工作机关行政法律责任构建的理论基础。但在行政法关系中，行政主体参与诉讼与承担责任并不具有法律或哲学意义上的因果关联。我国尽管仍以国家行政权管理为主导，但对社会公共组织的权力赋予有待加强，在社会诉求多样和公共事务日趋多元的新时代，国家行政权不能独自解决所有的社会公共问题，在今后的社会发展中，公共主体承载的行政权力和对社会事务的参与管理甚至更加凸显。(21)笔者认为，行政诉讼的被告主体与责任主体分离既偏离了诉求的内涵和目的，同时也弱化了实体与程序的紧密联系。

注释： ①《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第17页。有专家指出，党政合署体制下党的工作机关的行政权其实是从行政机关演绎来的，党的工作机关行使的行政权依然保持着国家行政权的特性和本质。

(四)实现职能要素的归口运行是改革成败的关键 一般而言，政府职能相对稳定，既是职责的静态使然也是功能发挥的动态结果。而党和国家机构改革的目的即是从体制、制度、程序、职能、服务等方面回答上述问题。

因此，行政诉讼被告与行政机关同样不具有程序上的必然逻辑关系，行政权力的行使系行政责任承担的充分必要条件。(29)张力：《行政法人在公法组织主体化进程中的功能、构造与适用范围》，载《河北法学》2016年第6期。而权利的享有和利益的实现最终都要通过程序来进行筛选和认证，哪些权利依法享有、哪些利益依法受保护、哪些侵犯权益的行为依法应被追究。无疑，行政主体的范围必然要拓展，行政责任追究的范围也因此而扩大。上文已对行政主体的概念进行了新的阐释，语义上不做赘述。而社会能承载多大的权力回归，国家行政权与社会公共行政权如何能实现动态的平衡调整需要多方的制度保障和技术跟进。

(13)需要注意的一个重要问题是，党内法规与行政法律法规是否存在行使职责时的依据交叉？如果有，党内法规与行政法律法规的效力位阶如何界定？党务部门根据党内法规履行的行政职能是否因无法律依据而丧失行政法治的逻辑正当性？ 三、问题导向：行政主体理论的逻辑对位与现实诘问 (一)逻辑对位 第一，行政主体是一个动态概念，具有相当的理论张力。(24)沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，载《法律科学》2000年第6期。

党政合并设立的机构设置，对当代行政法的影响是不同于合署办公，党的机构同时又是行政机构，实质上是党的机构在行使权力。(32)熊文钊：《行政法人论》，载《法学》1988年第4期。

(三)行政主体理论关联到行政组织法的建构 行政主体理论以控权为核心，主要解决行政诉讼被告、职责职权如何关联互动等主体合法性问题。提出了在公共行政主体多元、公众参与机制多样的新时代中，现有的行政主体理论已经不能适应现代行政法治的需求，无论是理论层面还是现实的行政救济都与国家现代化的治理能力和治理体系不相符。

但同时也要看到政府职能的转变尚未将职能要素的性质与党政部门的职责进行有机融合，这就是政府职能表象上看似转变了，实则没有实现职能要素与机构、职能要素与社会和市场的互通互融，行政效能没有得到价值最大化的彰显。我国公务员制度实行党政融合的系统，对于党政部门作出的行政行为也应当进行区分，其作出的行政行为也应纳入行政救济的程序，并注意行政主体组织形式的分立与统合。(25)还有学者从公法人理论与公法机构的组织法问题分析认为，当前理论没有将行政职能的广泛性、行政作用的多样性体现在行政主体的定义与范围上，这不仅仅是一个逻辑断裂，而且也导致了行政组织法研究中的重大遗漏。④笔者曾就行政主体与行政法主体、行政法主体与行政法关系主体进行了较为系统的界定和界分。

党和国家机构改革的现实实践将对现行行政主体理论进行重新认识和解读。尽管牵一发而动全身，既涉及国家行政机关也关涉地方各级行政部门，甚至各级党的机构，范围广，需要中央和地方的统一联动，协调难度大，但已然是不可回避的改革潮流。

我国历次机构改革的经验和教训表明，机构改革仅从静态的机构增减、编制调整等方面着手不可能达到改革的根本目的。第一，从行政权力结构上，国家行政一体化的集权模式逐渐被多元社会主体参与行政权的分权模式所消解，无论是国家公权力主体还是社会公权力组织，应在法律的调整范畴内进行权力的配置，西方几个国家通过多元社会组织参与公共行政，并履行公共事务所需的行政职能。

因此，应利用现有的行政复议、行政诉讼制度，将行使行政职能的党的工作机关纳入行政复议被申请人以及行政诉讼被告的主体范围，将履行行政职能的党的工作机关的行政职权行为纳入行政及司法救济渠道，以加强对党的工作机关行使行政权的监督。党和国家机构改革通过机构的整合与职能要素的有机分流也在于如何将抽象的国家行政和公共服务转化为人民切实享受的利益，包括共享改革的成果。

有学者从行政主体与行政诉讼的关系分析指出：行政主体必然是行政诉讼的被告，但行政诉讼的被告并不必然是行政主体。(31)薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。(三)以保障人民权益为中心是改革的逻辑旨归 坚持以人民为中心是党和国家机构改革的出发点和落脚点。(18)现代日本行政学者的观点是，行政主体是行政权的归属者，从类型划分上，有国家、地方团体和其他行政主体，如公共组合、特殊法人、独立行政法人等。

中国共产党从建党之时就始终以人民的利益作为党的最高目标，如何全心全意为人民服务便演绎为党的根本宗旨。(二)国内学说 行政主体理论在我国早有学者进行较为深入的研究，专家学者大多立足于传统行政主体理论的缺陷、逻辑错误等不同的视角进行论证。

行政主体是动态性、抽象性、开放性的概念范畴，行政主体理论是行政法治的基础理论，在机构改革中具有重要的理论指导意义。(17)当事人向行政裁判所申诉。

在德国，诸如其他发挥社会公共管理的公共社团组织、公法设施甚至一定的私法组织形式也被纳入行政主体的概念系统。只有在法治的体系框架下，才能依宪治国、依宪执政、依法治国。